Raggiunto l’accordo per il nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo: quali i passaggi per l’adozione definitiva?

Il 20 dicembre 2023 è stato enfaticamente annunciato uno “storico successo” nel processo di riforma del sistema di asilo europeo. All’esito di un complesso negoziato il Consiglio, sotto l’impulso della presidenza spagnola, e il Parlamento europeo hanno raggiunto un accordo sugli elementi politici fondamentali di cinque regolamenti che compongono il nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo (il complesso di misure presentate dalla Commissione europea nel settembre 2020 per la riforma delle politiche europee di asilo e immigrazione). L’accordo riguarda le proposte sui c.d. regolamenti procedure, gestione della migrazione, screening, eurodac[1] e sulle situazioni di crisi. In considerazione dell’imminente fine della legislatura, la primavera scorsa aveva segnato un’importante accelerazione del processo negoziale. Ad aprile, il Parlamento europeo aveva adottato il mandato su quattro proposte, seguito a giugno dal Consiglio. Più complesso si è rivelato il compromesso tra gli Stati membri sul regolamento sulle situazioni di crisi, tanto da indurre a fine settembre il Parlamento europeo a minacciare di bloccare i negoziati anche sulle altre proposte. L’accordo, infine, trovato ad ottobre tra gli Stati membri, anche su quest’ultima proposta, non ha smussato la posizione di Polonia e Ungheria, nettamente contrarie: il mandato è stato approvato a maggioranza, con il voto contrario di questi due Paesi e l’astensione di Austria, Repubblica Ceca e Slovacchia. Su queste basi nei mesi scorsi erano, quindi, stati avviati i triloghi. Si tratta di riunioni informali tra la Presidenza di turno del Consiglio, la Commissione e i presidenti o i relatori dei comitati competenti del Parlamento europeo. Nel corso delle riunioni di trilogo, ciascuna istituzione illustra la propria posizione e ne segue una discussione volta alla ricerca di un compromesso. La Commissione svolge una funzione di mediazione. L’eventuale accordo raggiunto in sede di trilogo è provvisorio e deve essere approvato secondo le procedure formali applicabili da ciascuna istituzione.

All’avvio del processo negoziale le posizioni di Parlamento e Consiglio apparivano distanti su molti punti e il risultato era tutt’altro che scontato. Così il primo (inconcludente) tentativo di trovare un accordo sui diversi dossiers si era svolto il 7 dicembre. Il 18-19 dicembre sono proseguiti ininterrottamente i colloqui, fino all’annuncio nella mattinata del 20 del raggiungimento dell’accordo. Occorre sottolineare che era l’ultima possibilità in vista dell’adozione di una riforma che aveva costituito uno dei pilastri del programma politico della Presidente della Commissione europea, fin dalla sua designazione. Paventando il rischio che la riforma del sistema di asilo non vedesse la luce neppure questa volta (dopo l’infruttuoso tentativo nel corso della precedente legislatura), nel settembre 2022 la Presidente del Parlamento europeo, insieme ai rappresentanti delle successive presidenze (Repubblica Ceca, Svezia, Spagna, Belgio) e di quella francese (che aveva appena concluso il proprio semestre), avevano firmato un accordo, definendo i termini per lo svolgimento dei negoziati tra co-legislatori, con l’obiettivo di portare a termine la riforma delle norme dell’UE in materia di migrazione e asilo entro febbraio/marzo 2024. Anche la Presidenza spagnola del Consiglio (in carica fino al 31 dicembre) si è molto spesa per il raggiungimento di un accordo (“chiudere questo patto è stata una grande sfida per la Spagna, perché la presidenza è l’ultimo mandato completo di questa legislatura europea e perché la Spagna è uno dei cinque Paesi del Mediterraneo con la maggiore pressione migratoria dall’Africa, insieme a Italia, Cipro, Malta e Grecia”). Per cui l’impegno da parte di tutte le istituzioni coinvolte è stata massima. Data la forte pressione per l’adozione del Patto, nonostante la distanza tra le posizioni di Parlamento e Consiglio, il compromesso appare essere stato raggiunto soprattutto con l’adesione del Parlamento ai testi faticosamente convenuti dal Consiglio. Un’attitudine cedevole del Parlamento che non è stata esente da accese critiche da parte soprattutto delle organizzazioni della società civile, le quali hanno denunciato la complessiva riduzione delle garanzie del diritto di asilo con una lettera formalmente indirizzata ai negoziatori, ove hanno messo in luce le criticità sotto il profilo dei diritti fondamentali (maggiormente garantiti nei mandati del Parlamento europeo).

Per quanto attiene ai contenuti, sulla base delle informazioni disponibili, emergono le seguenti novità

• L’accordo raggiunto sulla riforma del c.d. regolamento Dublino non ha scalfito l’impostazione generale, incentrata sul Paese di primo ingresso, laddove non trovino applicazione gli ulteriori limitati criteri previsti ai fini dell’individuazione dello Stato competente all’esame della domanda di asilo (la richiesta del Parlamento di includere la presenza di altri familiari, in particolare i fratelli, quale criterio di collegamento, non ha incontrato sufficiente consenso in seno al Consiglio, mentre diventerebbe rilevante il diploma conseguito da non più di 6 anni presso un istituto di istruzione di uno Stato membro dell’UE e la presenza di familiari che risiedono in un Paese sulla base del permesso di soggiorno di lungo periodo UE o che ne hanno acquisito la cittadinanza)
• Si introduce un meccanismo di solidarietà obbligatoria, che può tuttavia assumere diverse forme considerate di pari valore (oltre al ricollocamento, l’invio di fondi agli Stati membri in prima linea o ai Paesi terzi, contributi alla capacità operativa) solo in situazioni fuori dall’ordinario. Non è, in particolare, prevista la ridistribuzione obbligatoria per le persone sbarcate dopo le operazioni di salvataggio in mare. La Commissione può formulare raccomandazioni agli Stati membri su quali impegni dovrebbero offrire in termini di ricollocazione o finanziamenti, ma gli Stati membri non sono vincolati da queste raccomandazioni, che non saranno in ogni caso rese pubbliche. Il Paese di primo arrivo continuerà, quindi, ad essere investito della maggior parte delle richieste, mentre gli altri Paesi avranno più tempo per rimandare indietro i richiedenti asilo (in situazioni ordinarie, la competenza del Paese di primo ingresso cesserà dopo venti mesi a fronte degli attuali dodici), introducendosi una procedura di presa e ripresa in carico più semplice, che non impone più l’accordo del primo Stato
• Nel complesso, il nuovo sistema sotteso al Patto mira a prevenire l’ingresso sul territorio dell’UE, rafforzando il ricorso alle c.d. procedure di frontiera e accelerate, finalizzate a valutare l’eventuale infondatezza o inammissibilità delle domande di asilo (durante lo svolgimento di queste procedure le persone non sono autorizzate ad entrare nello Stato membro, pur trovandosi sul territorio, e confermando il mantenimento della “finzione di non ingresso”, ritenuta elemento essenziale della riforma dal Consiglio). Dopo aver superato una procedura di screening iniziale, che dovrebbe durare al massimo sette giorni, le persone saranno infatti indirizzate verso la procedura ritenuta appropriata (rimpatrio o protezione internazionale), eventualmente tramite una procedura di frontiera o accelerata, di cui si aumenta l’utilizzo. Mentre le posizioni originarie della Commissione e del Parlamento prevedevano che queste procedure di frontiera sarebbero state facoltative e non si sarebbero applicate ai minori di 12 anni e alle loro famiglie, nell’accordo finale è invece prevalso l’approccio del Consiglio volto ad espanderne l’utilizzo e sono diventate obbligatorie in diverse situazioni (se il richiedente rappresenta un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico, ha indotto in errore le autorità presentando informazioni false od omettendo informazioni, e se è cittadino di un Paese il cui tasso di riconoscimento è inferiore al 20%). L’unica salvaguardia prevista per le famiglie con minori è costituita dalla valutazione in via prioritaria. Anche i minori non accompagnati non sono esclusi in maniera assoluta dalle procedure di frontiera, in quanto è stata introdotta un’eccezione per motivi di sicurezza, senza chiarire come tale rischio debba essere caratterizzato
• Il Consiglio e il Parlamento hanno inoltre convenuto di ampliare la banca dati delle impronte digitali Eurodac, che conterrà ulteriori dati biometrici, quali le immagini del volto. Oltre a conservare i dati dei richiedenti asilo, la banca dati conterrà anche i dati delle persone il cui soggiorno è irregolare, delle persone entrate nell’UE in maniera irregolare e delle persone sbarcate a seguito di operazioni di ricerca e soccorso. La raccolta dei dati biometrici diventerà obbligatoria anche per i minori a partire dai sei anni, rispetto ai quattordici anni previsti dalle norme vigenti
• Il Parlamento sembra aver accettato anche l’incorporazione della proposta sulla “strumentalizzazione” della migrazione, che comporta in particolare deroghe in senso restrittivo alle ordinarie procedure per la presentazione e l’esame delle domande di asilo, da parte di un Paese terzo o di un attore non statale con l’obiettivo di destabilizzare lo Stato membro o l’Unione, nell’ambito del regolamento sulle crisi. La grande maggioranza delle delegazioni ha ritenuto che l’inclusione fosse una conditio sine qua non per un accordo. Il Parlamento europeo si è inizialmente opposto fermamente a questa inclusione, subordinandola ad eventuali ulteriori concessioni, ma alla fine sembra essersi arreso

Le bozze dei cinque regolamenti con i punti su cui è stato raggiunto l’accordo politico non sono state per il momento pubblicate e i negoziati tecnici proseguiranno, nei primi mesi del 2024, per definire le diverse disposizioni. Il processo si concluderà solo con l’approvazione formale da parte del Consiglio e del Parlamento europeo. La riforma include anche ulteriori strumenti (la rifusione della direttiva sulle condizioni di accoglienza, un nuovo regolamento sulle qualifiche per il riconoscimento della protezione internazionale e il regolamento sul reinsediamento), che erano stati presentati dalla Commissione nel 2016 e sui quali era già stato raggiunto un accordo politico tra i co-legislatori. Spetta adesso alla presidenza belga, in carica dal 1° gennaio 2024 e che ha indicato tra le proprie priorità la riforma del sistema europeo di asilo e immigrazione e di Schengen, raccogliere il testimone e portare il processo a compimento.

Alla presidenza belga e alla successiva presidenza ungherese del Consiglio dell’UE, UNHCR ha rivolto delle raccomandazioni affinché la riforma sia attuata nel rispetto del diritto di chiedere asilo nell’UE.

[1] La Commissione aveva presentato una prima proposta di modifica del regolamento eurodac (la banca dati biometrica dell’Unione europea contenente le impronte digitali dei richiedenti asilo allo scopo di concorrere alla determinazione dello Stato membro competente, ai sensi del regolamento Dublino) nel 2016. Nel 2020, nel contesto del nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo, la Commissione presentò una proposta modificata, per adattarla ai meccanismi introdotti nel Patto.

Alessia Di Pascale, Collaborazione scientifica settore Europa e Paesi terzi e Settore Legislazione 
Professore associato di diritto dell’Unione europea, Università degli Studi di Milano

8 gennaio 2024